Проблематика криміналізації товарної контрабанди в Україні
З моменту декриміналізації товарної контрабанди в Україні у 2012 році не припиняються дискусії щодо правильності такого кроку. З огляду на негативний вплив товарної контрабанди на економіку України постійно лунають заклики щодо поновлення кримінальної відповідальності за такі діяння. В останні декілька років такі дискусії не тільки активізувалися, а й отримали підтримку з боку Європейського союзу, який вимагає повернення кримінальної відповідальності за товарну контрабанду.
Згідно з чинним законодавством (до змін, проголосованих 9 грудня 2023 року), кримінальна відповідальність передбачається за незаконне переміщення через митний кордон України культурних цінностей, отруйних, сильнодіючих, вибухових речовин, радіоактивних матеріалів, зброї або боєприпасів (крім гладкоствольної мисливської зброї або бойових припасів до неї), лісоматеріалів або пиломатеріалів цінних та рідкісних порід дерев, лісоматеріалів необроблених, що і вважалося контрабандою у юридичному значенні.
Відповідні ідеї отримали своє відображення у проекті Закону України реєстр. номер №5420 «Про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо криміналізації контрабанди товарів та підакцизних товарів, а також недостовірного декларування товарів»[1], який було внесено до Парламенту Президентом України В. Зеленським ще у 2021 році і тоді ж визначено, як невідкладний.
Законопроектом, серед іншого, запроваджувалось:
- віднесення порушення митних правил, що зараз підпадають під норми Митного кодексу України в якості адміністративних проступків у значному і великому розмірі, до кримінального злочину – контрабанди;
- окреме виділення контрабанди підакцизних товарів із суворішими санкціями;
- недостовірне декларування товарів прирівнюється до переміщення через митний кордон України предметів контрабанди з приховуванням від митного контролю;
- передача підслідності кримінальних справ, пов'язаних з контрабандою і недостовірним декларуванням до компетенції Бюро економічної безпеки.
З огляду на неоднозначність пропонованих змін законопроект був прийнятий тільки 9 грудня 2023 року (див. Вставку 2 наприкінці роботи).
Варто зазначити, що потреба у посиленні відповідальності за товарну контрабанду актуальна не тільки для України. Так, у 2017 році Європейський союз посилив відповідальність за здійснення товарної контрабанди. Зокрема, директива № 2017/1371 від 5 липня 2017 року Європейського парламенту і Ради ЄС передбачала необхідність імплементації до липня 2019 року в національне законодавство країн-членів ЄС встановлення мінімального кримінального покарання за злочини, вчинені фізичними особами, що шкодять фінансовим інтересам ЄС.
Наприклад, у Польщі в Кримінально-фінансовому кодексі передбачено покарання за контрабанду у вигляді штрафу або ув’язнення. Поріг, після якого адміністративне порушення ня стає кримінальним, становить 18 тисяч злотих (5 мінімальних зарплат). Штраф може досягати 34 560 000 злотих (близько 7.9 млн. євро) (статті 53 та 86).
Протягом останніх років європейські партнери України неодноразово висловлювали вимоги до України здійснити заходи з метою криміналізації проступків, пов’язаних з товарною контрабандою. Зокрема, відповідно до Статті 22 Угоди про Асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони[2] «Сторони співробітничають у боротьбі з кримінальною та незаконною організованою чи іншою діяльністю, а також з метою її попередження. Таке співробітництво спрямовується на вирішення, inter alia, таких проблем: a) незаконне переправлення через державний кордон нелегальних мігрантів, торгівля людьми і вогнепальною зброєю та незаконний обіг наркотиків; b) контрабанда товарів; c) економічні злочини, зокрема злочини у сфері оподаткування».
А відповідно до Статті 352 зазначеної Угоди «Сторони розвивають співробітництво і гармонізують політику щодо протидії та боротьби із шахрайством і контрабандою підакцизних товарів…».
У Звіті Європейської Комісії, опублікованому 8 листопада 2023 року щодо оцінки прогресу України у підготовці до членства в ЄС відзначено, що у 2024 році Україна має, серед іншого, «ухвалити та розпочати імплементацію законодавства щодо кримінальної відповідальності за контрабанду товарів у великих розмірах, включаючи ефективні покарання у вигляді позбавлення волі за завдані державному бюджету збитки понад певний поріг». Ця вимога згадується відразу у декількох розділах зазначеного Звіту.
Нарешті вимога криміналізації товарної контрабанди є одним зі структурних маяків для отримання макрофінансової допомоги ЄС у 2023 році[3].
Таким чином, криміналізація відповідальності за товарну контрабанду в Україні стала невідворотньою. Логіка і аргументація прихильників криміналізації товарної контрабанди, зокрема і європейських партнерів України, цілком зрозуміла. Україна, як держава, яка географічно розташована на східних кордонах ЄС, несе значні ризики для Європейського союзу в частині потрапляння на територію ЄС не тільки контрабандних товарів так званого широкого вжитку, а й окремих чутливих товарів, таких як цигарки, алкогольна продукція та ліс кругляк. Європейські виробники відповідної продукції можуть отримувати збитки від присутності на ринку ЄС українських товарів, ввезених контрабандним шляхом. Це не тільки питання наповнення бюджету ЄС або питання вартості української продукції у порівнянні з європейськими товарами, а й питання безпечності і відповідності стандартам. Усе це вимагає заходів з упередження ймовірного збільшення обсягів товарів, постачання яких здійснюється контрабандним шляхом. Крім цього, очевидні й втрати бюджету України внаслідок недоотримання митних платежів від імпорту або, як приклад, питання захисту національних інтересів у випадку експорту лісу кругляку під виглядом дров, що шкодить не тільки українським виробникам, а й екологічній ситуації у відповідних регіонах України внаслідок значної вирубки лісів.
Водночас, окремі новели наведеного законопроекту викликають серйозні застереження з боку підприємців, профільної спільноти та експертів. Це, зокрема, стосується:
- Прирівняння недостовірного декларування до переміщення через митний кордон України предметів контрабанди з приховуванням від митного контролю.
Застереження: це нововведення викликає найбільше занепокоєнь в учасників зовнішньоекономічних операцій, адже на практиці, при декларуванні товарів, у митного органу та декларанта часто виникають суперечки щодо митної вартості, коду товару, країни походження, ваги тощо. Крім того, під недостовірне декларування можуть підпадати звичайні помилки при заповненні митних декларацій. Окремі складнощі можуть виникнути при встановленні вини, яка є важливою складовою для правильної кваліфікації злочину.
- Віднесення порушення митних правил, які зараз підпадають під адміністративний проступок, до кримінального злочину у випадку їх вчинення у значному або великому розмірі[4].
Застереження: фактичне встановлення незначних мінімальних обсягів контрабанди, які не вважатимуться кримінальним злочином, може сприяти зловживанням правоохоронними органами в оцінках таких обсягів, збільшенню хабарів за уникнення кримінальної відповідальності на всіх етапах розслідувань таких справ, а також подрібненням партій з боку потенційних контрабандистів з метою уникнення покарання.
Головним питанням запропонованих змін є їх ефективність. Адже наявність більш жорсткого покарання за злочин не завжди забезпечує його ефективне застосування. А отже, і покарання перестає виконувати свою функцію. Також важливим є не стільки жорсткість покарання, скільки його невідворотність.
Прихильники криміналізації товарної контрабанди вбачають, що посилення відповідальності за такі діяння забезпечить зменшення кількості порушень правил переміщення товарів через митний кордон України, створить умови для більшого надходження відповідних митних платежів до державного бюджету, а також позитивно вплине на розвиток національної економіки.
Однак в українських реаліях питання ефективності правозастосування жорсткіших (кримінальних) санкцій залишається відкритим, адже успішна боротьба з контрабандою неможлива без ефективно діючих правоохоронної та судової систем. Поки загальна система правосуддя не може впоратися зі своєю функцією, посилення санкцій із вищою імовірністю веде до зростання ризику корупції, а не до зменшення правопорушень.
Крім цього важливо розрізняти контрабандний імпорт та експорт товарів. Якщо необхідність боротьби з контрабандним імпортом товарів для України є очевидно, адже від цього недоотримує не тільки державний бюджет, а й з несуть втрати вітчизняні виробники аналогічних товарів. то з контрабандним експортом товарів ситуація для України не так очевидна. Адже будь-яка країназацікавлена в експорті власної продукції. Але тут постають інші проблеми: як, наприклад, при експорті деревини, нелегальному експорті цигарок, алкогольної продукції тощо.
Механізми боротьби з товарною контрабандною перетинаються але при імпорті та експорті можуть відрізнятися. Якщо при контрабандному імпорті важливо забезпечити неможливість реалізації контрабандних товарів в середині країни, у т. ч. шляхом посилення ефективності постмитного аудиту або фіскалізації операцій з певними видами продукції. У випадку боротьби з контрабандним експортом важливо ефективно застосовувати ризикоорієнтований підхід, митний аудит, а також фінансові гарантії під час транзиту, обмін митною статистикою з країнами-партнерами.
Висновки
- Криміналізація відповідальності за товарну контрабанду в Україні стала фактом (з ухваленням законопроекту № 5420).
- Криміналізація товарної контрабанди в запропонованому варіанті і з урахуванням українських реалій і правозастосування в Україні несе значні корупційні ризики.
- Наявність жорсткішого покарання за злочин не завжди забезпечує ефективність цього покарання. А отже, і покарання перестає виконувати свою функцію.
- Ефективна боротьба з товарною контрабандою неможлива без ефективно діючої правоохоронної і судової систем, а також застосування всього комплексу інструментів митного напрямку (постмитний аудит, ризикоорієнтований підхід).
Рекомендації
- Подальше реформування правоохоронної та судової систем для підвищення їх ефективності та спроможності.
- Забезпечення невідворотності покарання у рамках чинного законодавства.
- Комплексна боротьба з товарною контрабандою включно із застосуванням усього інструментарію митного напрямку, зокрема ризикорієнтованого підходу, ефективного постмитного аудиту, а також фінансових гарантії під час транзиту, обміну митною статистикою з країнами-партнерами тощо.
- Вилучення норм щодо недостовірного декларування.
9 грудня 2023 року, вже після підготовки цієї роботи, Верховна Рада України ухвалила в цілому проект Закону України реєстр. номер №5420 «Про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо криміналізації контрабанди товарів та підакцизних товарів, а також недостовірного декларування товарів» в іншій редакції, ніж було запропоновано у вересні 2023 року до другого читання. Станом на 11 грудня 2023 року оновлена версія тексту законопроекту на сайті Верховної Ради України відсутня. Але за інформацію наведеною у ЗМІ, в ухваленому законопроекті є суттєві зміни у порівнянні із варіантом, запропонованим до другого читання, у вересні, зокрема:
- Підвищено вартісний поріг для криміналізації товарної контрабанди у 5 разів.
- Підвищено вартісний поріг для криміналізації контрабанди підакцизних товарів у 2 рази.
- Набрання чинності криміналізації товарної контрабанди відкладено до середини 2024-го року.
- Враховано численні наполягання профільної спільноти щодо зазначення умисної форми вини, виключно за наявності якої може відбуватися кваліфікація дій у якості кримінального злочину.
- Суттєво обмежено можливі випадки притягнення до відповідальності у випадку подання документів із неправдивими відомостями (так зване недостовірне декларування») – в ухваленій редакції вони мають бути підставою для переміщення товарів, мають підлягати обов’язковому декларуванню відповідно до митного законодавства, а також мати вплив на визначення розміру митних платежів чи дотримання заходів нетарифного регулювання.
Остаточно робити висновки про зміст ухвалених змін можна буде після офіційної публікації тексту ухваленого закону.